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東西南北:美國朝野的香港議題 - 安裕
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作者:
itsctsu
時間:
2019-8-18 10:15 AM
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東西南北:美國朝野的香港議題 - 安裕
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近幾個月,香港局勢成為美國朝野的議題,亦是美國政府和國會的共同國際政治焦點。這種跨黨派、跨府會,立場與傾向幾乎如出一轍的情況,過往並不多見。特區政府強推《逃犯條例》修訂引發的風暴,由太平洋這一邊的香港,橫越萬里登陸太平洋另一邊的美國。意想不到的是,被指為眼中只有貿易協議而沒有香港的特朗普,過去兩天被急遽變化的局勢及國會兩黨議員推着走。剛過了的星期三,特朗普在社交媒體貼文,把中美貿易談判與香港掛鈎,提出要中國「先人道對待香港」。至此,美國府會朝野對香港的立場已呈一致化,香港成了中美之間除台灣以外的另一議題。
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按美國憲法,由於簽署對外協議的是總統,一般認定外交權在總統,或者說是在行政部門。然而,由於國會擁有不少對外權力,譬如宣戰權不在身兼三軍總司令的總統而在國會,國會在外交事務發言權絕對不少。光是一個撥款委員會,就可以令白宮束手無策,低聲下氣。至於外交或軍事委員會更是權力大得驚人,國務卿與白宮國家安全顧問,儘管麾下外交官萬千,亦得定期向委員會作證;戎裝肩上四顆金星鋥亮的海陸空三軍上將,也要在議員面前宣誓作出證言。這種三權分立本質,以及國會議員在憲制裏的權力地位,帶來國會在外交及軍事的巨大發言權。至於權力地位,一是來自議員代表人民的聲音,與鐫刻在憲法的「吾等人民」(We the People)呼應。至於實際上的總統繼任順序,總統之後是副總統,接下來便是眾議院議長,之後是參議院臨時議長,再下來才是國務卿、財政部長等人。因此,當眾議院議長佩洛西發言,不僅代表一名來自加州的眾議員,更是美國繼任排行第三的政治人物聲音。
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國會外交力量不容小覷
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因此,在美國政治結構,國會的力量從來不可小覷,絕對不是民主擺設花瓶。一個國會議員,完全有力扭轉美國對一國一地的外交取向。上世紀80年代,來自紐約的聯邦眾議員索拉茲(Stephen Solarz),屢屢挑戰當時仍處於戒嚴時期下的台灣蔣家政權。當時在美國的台灣官員,每見索拉茲發言談到台灣,便知又是一輪重擊將至,隨時對台美雙邊關係帶來變數。至於佩洛西,出身政治世家。1991年,她與一批國會議員訪問北京,在天安門廣場人民英雄紀念碑前,手持小白花,拉開上面寫有「獻給為中國民主事業犧牲烈士」黑布。如今佩洛西當上眾議院議長,對中國的態度不言而喻,近期她對香港局勢的發聲,帶動了國會議員對香港的關注。
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美國的外交政策,就在行政部門與立法機關權力互動之間構成。即使可以擺平行政部門,無法令國會接受的話,再好的協議也難全面執行。再以台灣為例,1979年元旦中美建交,美國的兩黨國會議員,卻在短時間內通過《台灣關係法》,交總統卡特簽署,更可追溯至同年元旦生效,成為北京對台灣政策中的最痛。美國則藉《台灣關係法》,持續對台灣的非官式關係,更據此繼續對台售武。或許有人會問,卡特既然是中美建交的美國總統,為何會願意簽署《台灣關係法》。原因其一是美國對兩岸的戰略考慮,以台灣制衡北京,至今未滅。其二,卡特也需要國會支持,換來在政策推動上的暢順,物物交換,是典型的give and take,何樂而不為。觀乎當年《台灣關係法》在參眾兩院表決票數,參議院是90:6,眾議院是345:55,卡特若是拒絕簽署打回頭,先不說此後再推出的版本同樣難以拒絕,單是把支持法案的兩黨大部份議員都得罪光,在政治上絕不可行。
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在擬對港法案勢更強硬
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美國國會議員雖說身處華盛頓國會山莊,處理全國或對外事務,但權力來源是本選區選民,遂而不必過於考慮所謂「對外影響」。舉個譬喻,佩洛西是加州第12選區選出的國會眾議員,這個中產選區在三藩巿,白人佔四成四,亞裔佔三成三,其他是拉丁裔和非洲裔,從中可以想像這個區的選民政治傾向。倘說佩洛西支持六四鎮壓,或說擁護《逃犯條例》修訂,她的眾議員能做到今天?相對於國會議員,特朗普近期就香港的談話被指乏力,遭民主黨揪着不放,可能於他而言,這是貿易談判策略的一種。不過,兩黨國會議員哪聽白宮解說,發出一篇又一篇的聲明,法案小組更是磨拳擦掌。特朗普周三的兩段社交媒體貼文,很能說明,他至少在這段時間,在香港問題要追上國會議員的取態,以免予人脫離美國核心價值的之感。
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政治之間的作用力和反作用力,在特朗普把中美貿易談判與香港問題掛鈎之後,倒過來使得國會議員加力推動有關香港的法案。可以預見,正在草擬或修訂的有關香港法案,尤其是《香港人權和民主法案》,幾可斷言是沒有最強硬,只有更強硬。這一股風潮,勢必成為特朗普在貿易談判向中國要價的籌碼。美國府會之間的互為影響,互相推動,香港因素變成美國對中國的主要政治議題。中美關係及對話今年出現的巨變與遽變,《逃犯修例》修訂飾演關鍵角色,這些,應是特區政府當初沒有想到的。
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