治理日趨嚴格
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2010年是中國反腐的又一高潮期。當年2月，國家預防腐敗局發佈《2010年工作要點》——這是在該局成立三年後，監管“裸官”首次作為工作重點被提出。
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在這種背景下，中央推出了一系列辦法加強“裸官”管理。2010年初，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干准則》由中共中央頒佈施行﹔1月11日至13日，十七屆中央紀委第五次全會通過的全體會議公報，提出了關於領導干部行為的五個“嚴禁”﹔3月底，中共中央制度反腐“再出重拳”，連續發佈了《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》。3 @# t$ h8 V7 W9 Y
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; L2 z3 A* d7 d0 n$ ~; vTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。
# h3 i2 n& B! P2010年5月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒佈實施《關於對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強管理的暫行規定》（下稱《暫行規定》）。www2.tvboxnow.com5 W( O4 @+ s. R2 o
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& h7 r4 n u( itvb now,tvbnow,bttvb 新華社在當時的報道中，將出台背景描述為：有的人“身在國內心在外”，通過為配偶子女移居的國家謀取利益而獲得私利﹔有的人由於配偶子女均已移居國（境）外，非法斂財時更加肆無忌憚﹔有的人將大量非法財產逐步轉移出境，一遇合適機會便抽身外逃。這些雖然只是個別現象，但是給黨和國家利益帶來嚴重危害，廣大干部群眾對此反映強烈。
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這份《暫行規定》將適用對象劃為：所有國家工作人員，但縣處級副職以上領導干部為規範重點﹔事業單位、人民團體、國有企業（含國有金融企業）中的工作人員參照本規定執行﹔經組織批准引進的海外高層次人才、國家特需高級科技人才和通過其他途徑回國的海外高層次人才不適用本規定。* R& u% {% j8 ^. G ?
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隨後，2010年7月，新版《關於領導干部報告個人有關事項的規定》（下稱《2010規定》）頒發。
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* R% m' f/ O* o; ^- B; s/ e* Dtvb now,tvbnow,bttvb 對比《1997規定》、《2006規定》和《2010規定》的申報內容，呈現出內容不斷增加和適用範圍不斷擴大的趨勢﹔在處罰措施上，相關文件都規定了不實申報的處罰措施，且逐次嚴厲。
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例如，《1997規定》明確，視情節輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、在一定範圍內通報批評等處理﹔《2006規定》明確，視情節輕重，對其進行批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評等﹔《暫行規定》明確，視情節輕重，採取批評教育、組織處理、追究紀律責任和法律責任等方式予以處理﹔《2010規定》則明確，可以視情節輕重，對違反規定的公職人員最高處罰可以至調整工作崗位、甚至免職。www2.tvboxnow.com B# o1 {7 b2 Y* L
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責任後果的強化 在中央對監管治理“裸官”進行整體制度梳理的同時，2010年前後，地方開始的探索方向則在於對該部分群體進行“從業限制”：明確規定不得擔任“黨政正職和重要部門的班子成員”或“敏感崗位的領導職務”的責任性後果正在成為一種規範趨勢。www2.tvboxnow.com' s F) \% d6 @3 ^
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. O1 d( Z2 u% E7 [ 這種試水自特區深圳開始。2009年11月，深圳市政府出台的《關於加強黨政正職監督的暫行規定》提出，“裸官”不得擔任黨政部門正職。一年後，這種從業限制通過2010年7月公佈的《關於深入貫徹落實加強黨政正職監督暫行規定的若干實施意見》被再次強調。
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# e/ R& V* g) V/ c! i. f 該意見明確，凡配偶和子女非因工作需要均在國（境）外定居或者加入外國國籍或者取得國（境）外永久居留權的，不得擔任黨政正職和重要部門的班子成員。同時，在市、區兩級建立領導干部配偶子女出國（境）情況年度報告制度，即領導干部配偶子女出國一年一報。7 G7 }) G2 P* H, b) e
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深圳市在市、區兩級建立此制度的目的，是加強對“裸官”的管理，防止國家利益和人民利益受侵犯的情況發生。這種做法具有制度開創性，並在全粵以至全國形成了一定的示範效應。
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) z' g. i& V7 O' J2012年1月4日，廣東省委發佈《關於加強市、縣領導班子建設若干問題的決定》。其中規定，公職人員的配偶子女均已移居國（境）外的，原則上不擔任黨政正職和重要敏感崗位的領導職務。兩周後，在1月18日召開的廣東省紀委全會上，廣東省委常委、紀委書記黃先耀提出，“廣東將構建廉政風險預警防控模式，加強對配偶子女均已移居國(境)外的‘裸官’的監督管理。”
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( M/ ?2 V1 T2 g8 `) @公仔箱論壇 同年9月29日至10月13日期間，廣東省委、省政府相繼印發了《從嚴治黨五年行動計劃》等八個文件。時任廣東省委組織部調研室主任張廣寧當時公開表示：“廣東將實行職位限入和提拔限制，對曾受到黨紀政紀處分的官員、‘裸官’和違反計劃生育有關政策規定的官員，其提拔任用都有具體的限制，對一些不宜擔任國有企業領導的人員，則實行職位禁入制度。”tvb now,tvbnow,bttvb5 h$ H/ b. M6 E+ [/ p
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6 ?2 \2 M/ B1 d) h* vwww2.tvboxnow.com 這種省級制度確立信號，催生了諸多地方政府的制度探索。在廣東的廣州、佛山、惠州、東莞等地，近兩年均推出具體的實施細則，確立了這種限入、禁入的制度，而在執行細節上也做了突破嘗試。
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例如根據惠州、東莞等地的實施細則規定，每年1月31日前，縣處級以上的黨員干部需要集中報告上一年度收入、房產、投資、因私出國（境）、婚姻變化、計劃生育以及配偶、子女出國（境）定居有關情況。這種情況報告將作為干部考察、考核的重要內容，如果發現失實，將即刻停職再做調查。
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這種思路，隨後在廣東之外的制度探索中也被借鑒。2012年4月，湖南省湘潭市紀委、市監察局出台了《湘潭市國家工作人員從業限制和利益回避暫行規定（試行）》。針對“裸官”群體，這份規定也特意提出從業規制：凡配偶和子女非因工作需要均在國（境）外定居或者加入外國國籍或者取得國（境）外永久居留權的國家工作人員，不得擔任黨政正職和重要部門的班子成員。8 W. N. A" w9 ] k" \
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% e1 r( ~* Z" p4 @7 L( c2013年初，寧波市委組織部公佈“後備干部公選徵求意見”，對這種“限入”更是提前至選拔報考環節。這份規定中明確提出，“有國（境）外永久居留權、長期居留許可或配偶子女均已移居國（境）外的”，不受理報考。
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' q) h, B$ V0 z! O$ m$ j/ Htvb now,tvbnow,bttvb 中國紀檢監察學院副院長李永忠表示，對“裸官”監管已日趨嚴格，這首先體現在，“裸官”不能擔任重要部門主要領導，“這是一個從上到下的共識”。其次，已經是主要領導的“裸官”，首先要求其讓配偶和子女回國，如果未能兌現，則該領導便要調離原來職位。3 S1 i& m/ n. v- s# Y: L5 f" p4 B
% I; N( K- J$ Y K1 q+ C公仔箱論壇報告五：監管手段和機制的強化
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# V; X7 A( y' t- ^# N9 h$ w1 k3 mwww2.tvboxnow.com 中國紀檢監察學院副院長李永忠認為：“有關部門對‘裸官’都會進行記錄和採取一定的監管措施，現在想跑出去很難了。各級組織部門和領導機關對官員‘裸沒裸’大體上都掌握了，可以說有的還是很準確的知道。”" U; H/ y7 Y: L2 {0 |
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登記排查與智能反腐tvb now,tvbnow,bttvb/ n! v1 T% q0 M- L
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根據上述《暫行規定》，2011年，對於所有國家工作人員的全國性排查開啟。排查意圖重點規範縣處級副職以上領導干部，甚至包括離退原職的干部。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。7 V f6 M9 M, N, X% C2 g
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這次排查雖然不僅僅針對“裸官”，但仍可以視為一次對“裸官”的全國摸底。如果官員的配偶子女均已移居國（境）外——包括取得外國國籍，或獲得國（境）外永久居留權、長期居留許可，除了如所有人需要提交個人有關事項報告表外，還需要提交另一份境外配偶、子女情況的報告表。公仔箱論壇- P* X' C O9 R0 f+ t3 Z
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表格內容包括所持証件及証件號碼、移居原因及方式、移居費用和資金來源、在國（境）外的住址、在國（境）外的工作單位及職務。這張表格被稱作“裸官報告表”，由官員本人填寫、簽名、密封後直接交縣區組織部，之後送市委組織部干部監督科。3 ?8 e9 z4 f) S& }, @
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雖然截至目前，這些數據尚未對外公開，但此舉對加強組織對於“裸官”個體的監督具有重大意義。
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9 @; G2 M% f2 K# ?& `tvb now,tvbnow,bttvb 將“裸官”作為特殊群體的集中管理制度嘗試，也催化了各地的強化監管手段。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。6 ~& ?6 I0 r3 F7 K
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! p/ U. j; q& F/ w4 i; o; `" ~TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。
- ^0 I. o W' I$ t5 }2011年9月，浙江、上海、江蘇、福建、江西、山東、河南、廣東、雲南、黑龍江十個省(市)開展省級防逃追逃協調機制試點工作。其後，浙江省對配偶或子女中一方移居海外的公職人員，也就是“半裸官”再次進行專項排查。
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+ f( \. z* |0 N* F4 a& [3 `# L: uTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。 這種傳統的紙質申報模式，在有些地區已進入智能化試點。
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+ m8 }! d3 K k4 Xwww2.tvboxnow.com 根據廣州市番禺區紀委在2013年7月24日的通報，已開發出的番禺區智能腐敗信息系統包括行政執法電子監察系統、黨政機關智能反腐信息系統、公有企業智能反腐信息系統以及農村廉情預警智能反腐信息系統等多個子系統。tvb now,tvbnow,bttvb* x3 h; g }( V$ Q' {
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0 F' ^3 u$ ^6 {3 E" s 其中，區管干部配偶和子女移居境外，屬於需要即刻進入系統申報的重大個人變動——當有類似變動發生，系統就會自動報警提醒紀委發起監督。
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2 i$ g: h2 p: l 金融機構監測加強www2.tvboxnow.com: A& d/ w0 Q3 h, C* Z. e; n
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" E' q, B: Q; ~: F4 c公仔箱論壇 “裸官”外逃的首要跡象是資產轉移。根據這個特徵，加強對“裸官”及其關聯賬號資金流的監管，可以有效阻止“裸官”外逃。目前，金融部門的監測已是不可或缺的手段。www2.tvboxnow.com9 W* x; z' p/ G
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8 n2 m/ E, Y$ ?. F2 b8 K 據《轉移資產研究》一文披露，目前，中國反洗錢監測分析中心已依法集中收集了國內各商業銀行、外資銀行、城市信用合作社、農村信用合作社和郵政儲匯機構等銀行業金融機構以及証券公司、期貨經紀公司、基金管理公司、保險公司等非銀行業金融機構報送的大額、可疑資金交易數據。
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對於可疑數據，目前央行與紀檢監察、公安和檢察院等部門正在完善信息共享機制，以便於向執法和司法部門提供相關資金的交易信息和可疑線索。在監測對象上，央行也正根據中國反洗錢監測分析中心的建議，建立擴大對重點區域和人群的監測。www2.tvboxnow.com( e4 N6 W; Y% W$ ]6 u
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其中，重點地區有：中國周邊及鄰近國家，比如泰國、緬甸、新加坡、馬來西亞、蒙古和俄羅斯等﹔發達國家，如美國、加拿大、澳大利亞、荷蘭等﹔非洲、拉美、東歐一些反腐法制不健全或與中國未簽署引渡協議的小國，如斐濟、厄瓜多爾等﹔香港、澳門等主要中轉地區﹔還有重點離岸金融中心，如英屬維爾京群島、開曼群島、薩摩亞、百慕大等。
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這些地點因路途便捷或司法體制的差異，均是外逃貪官的首選目的地。 J4 V) [1 {/ _, B3 L! O
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此外，金融業和壟斷性國有企業也被作為重點監測的敏感行業。www2.tvboxnow.com8 U# g# L5 Q9 O. y6 e' K5 w+ e+ H2 F
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其重點監測對象有：對涉嫌腐敗資金類地下錢庄的監測，對跨境攜帶現金的監測，對進出口未核銷企業的監測，對假借佣金或其他服務貿易名義外逃資金的監測，對利用企業間關聯交易向境外轉移資金的監測，對海外投資年檢違規名單的監測，對利用離岸金融中心向境外轉移資金的監測，對利用銀聯卡向境外交易轉移資金的監測等。
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/ T+ `7 B$ Y- `' k; F 當下，中國反洗錢監測分析中心的主要監測流程是，形成專門針對腐敗分子跨境轉移資金和洗錢的監測規則，由電腦通過查詢、關聯、匹配、比較、測定、跟蹤、篩選等過程，形成涉嫌腐敗的跨境轉移資金和洗錢交易主體排名表等。其次，將涉嫌腐敗名單置入中國反洗錢監測分析中心數據庫，並分級別設置：一級名單為直接參與腐敗活動的人員名單，二級名單為一級名單的關聯交易主體。tvb now,tvbnow,bttvb. M' k) C$ C0 l9 \0 K% A0 d
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國內協作機制建設TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。# f/ S2 Z! G8 ^) i* L8 K
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除了與銀行部門合作的加強，國內各部門之間的協作也已經密切化。2010年1月8日，中央紀委副書記李玉賦在新聞通氣會上介紹，建立健全協調機制，已形成懲防體系建設牽頭單位和協辦單位抓反腐倡廉建設的工作合力。www2.tvboxnow.com2 F. |8 z3 p0 I& L2 S
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李玉斌表示，目前，中央和國家機關17個牽頭單位和協辦單位建立了聯席會議機制，中國人民銀行和銀監會、保監會、証監會聯合下發了建立懲防體系建設聯席會議制度的有關文件，確定了工作程序。財政部針對承擔的7項牽頭任務，分別與國家發改委、中國人民銀行等單位建立分工合作制度。最高法院、最高檢察院、國家安監總局等單位，利用聯席會議這個平台定期與協辦單位研究工作。中央紀委、監察部與中央組織部、公安部、司法部、外交部等多個部門建立了防範違紀違法公職人員外逃工作協調機制部際聯席會議制度。
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這被李永忠稱為“防範腐敗官員外逃端口前移”。他認為：“現在大多數的‘裸官’已經出不去了，能出去是個別現象。因為有關部門對‘裸官’都會進行記錄和採取一定的監管措施，現在想跑出去很難了。各級組織部門和領導機關對官員‘裸沒裸’大體上都掌握了，可以說有的還是很準確的知道。”公仔箱論壇( c- j8 _3 C* B% m, X. ? H
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加強國際協作
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治理“裸官”難題，勢必要涉及境內外多方的政治、外交以及司法協作。由於各國國情與司法體制迥異，不僅案件定性存在分歧，國際引渡也並不順暢。“裸官”們出逃易、追回難，成為20世紀90年代至21世紀初的一種現象。3 S1 C2 \+ i* G2 c: x5 r5 T5 @* H
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為實現國際間的協作治腐，2006年《聯合國反腐敗公約》在中國正式生效。這是目前國際上雙邊、多邊反腐敗條約中內容最全面的公約，同時確立了資產追回機制，為國際社會共同打擊腐敗犯罪提供了法律框架。www2.tvboxnow.com* U! Q' t9 U/ R# V. ], f
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2006年是中國取得反腐敗國際協作突破的一年。同年3月31日，涉嫌貪污、挪用公款超過10億元的中國銀行廣東開平支行原行長余振東在廣東受審，成為中美建交以來，第一例經過美國嚴格法律程序並由美方押送回中國審判的“外逃貪官”。一個月後，4月29日，全國人大常委會批准中國與西班牙的引渡條約，這是中國與歐美發達國家簽署的第一個雙邊引渡條約。
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2006年7月下旬，時任國務委員兼公安部長周永康訪美，中美雙方發表了《關於進一步加強執法合作的聯合聲明》，決定進一步加強在緝捕逃犯、打擊洗錢以及遣返非法移民等執法領域的合作。
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根據監察部網站2013年7月1日消息，中央紀委副書記、監察部部長兼國家預防腐敗局局長黃樹賢，在研究實施《聯合國反腐敗公約》工作協調小組的會議上表示，中國利用這一平台開展反腐敗追逃追贓國際合作取得積極進展，截至2013年5月，中國已與49個國家簽訂民、刑事司法協助類條約，與36個國家簽訂了引渡條約。
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* ?. }* S- x( o6 X$ M 不過，雖然國際引渡是打擊外逃貪官的最佳方式，引渡卻往往受到死刑不引渡、政治犯罪不引渡等國際慣例的制約。近年來，有關追溯外逃貪官的國際協作，正從引渡這種單一模式，向更全面的司法協作演變。www2.tvboxnow.com8 r% W9 W. O: I' x5 O/ X3 w/ N
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% I1 y/ `8 K, T! ], A* }' S) vTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。2011年9月14日，廣東省南海市置業公司原經理李繼祥因洗錢罪被澳大利亞昆士蘭州高級法院判決入獄26年。此前由於中澳兩國缺少引渡條例，難以實現引渡貪官回國受審，中澳雙方在展開長達五年的司法協作後，成功利用貪官外逃國家的法律來追究刑罰、追繳贓款。3 _0 f6 {6 R/ h5 @) H! A
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1 K/ }/ R/ j7 W7 L8 \1 R7 Ktvb now,tvbnow,bttvb 此案中，中澳雙方達成共識：根據中方提供的材料，澳方聯邦警察對李繼祥以洗錢罪立案並展開調查，由澳大利亞司法部門追究其法律責任﹔澳警方需要將中方提供的所有証據，按照澳方法律轉化成符合規定的形式﹔對其非法所得，將由澳方的《犯罪收益法》進行追繳，追繳後的財產將返還給中國政府。
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0 X( I4 G! B- {; S) M) `2 j2 ~2012年10月4日至7日，在馬來西亞吉隆坡，為期四天的國際反貪局聯合會第六次年會暨會員代表大會召開，全球110多個國家和地區及10個國際組織的900餘人與會。此次會議的主題是：貫徹執行《聯合國反腐敗公約》第六章關於“聯合國反腐敗公約技術援助與信息交流”。國際聯合反腐的工作日趨緊密化，將極大壓縮貪官外逃的空間，震懾仍在國內存在外逃可能的“裸官”們的行為。6 V S& c! q9 V* U N- ]
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另據公開報道，最高檢察院已與75個國家的司法、檢察機關等簽署了83個雙邊合作協議或合作諒解備忘錄。
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8 H' N3 X0 T3 q/ x報告六：制度前瞻) ^ z& r3 b2 w" [& V
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對“裸官”的規制從黨紀黨規轉入立法軌道，讓預防腐敗的議題走向法制化。不過，要想“裸官”問題獲得根本治理，仍有待在國家層面的強有力的反腐敗法律出台
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機制不足7 \: A. M: R7 R0 _# e
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雖然針對“裸官”的監管日趨嚴厲，但2012年社科院發佈的《中國法治發展報告No.10（2012）》卻從操作層面分析了目前監管措施上的不足。
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- S0 U3 K7 H; `7 z 這份報告由中國社會科學院法學研究所法治國情調研組制作，此前2010年6月至2011年5月間，這個小組專門針對“裸官”問題，在23個省進行了調研。
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報告指出，對“裸官”進行規範的文件大多數仍然是以黨的文件形式出現，這表明規範“裸官”運動是從黨內掀起的。但公職人員並非都是共產黨員，對非共產黨員公職人員特別是非黨員領導干部該如何規制？這在目前還是一個空白。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。" {- Z$ t1 k: D% |: j
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其次，針對“裸官”的大多數規定都未明示申報內容是否應對外公開，內部式監管特點突出。報告認為，這種內部式而非外部式的監管方式是現有“治裸”規定的最大問題，“這導致一些治理‘裸官’的政策，僅是書面報告有關情況。此舉雖加強了上級對下級的監督，卻未涉及外部（民眾）對內部（官員）的監督，使申報失去了最重要的監督途徑”。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。2 G6 X* |7 V9 o6 l5 }, Z
' E; {0 v O$ @1 S& Ttvb now,tvbnow,bttvbTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。- T" ?9 C. w( r" E
再次，從各種規定來看，公職人員需要申報的內容主要是配偶子女移居海（境）外的情況，但缺失了一個重要的實質內容，即“裸官”的境外財產情況。報告指出，考慮中國現有公職人員的工資水平，無力贍養在國外定居的配偶子女，也很難負擔配偶子女在海外求學的費用，要求申報其海外財產既可對公職人員的財產來源進行監督，也可對其合法財產加以保護。
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, N" x# a* O9 A1 d5 P公仔箱論壇 此外，報告還認為，各種條例、規定或通知還存在範圍不統一現象。例如，對於什麼是“不如實申報”，誰負責核查，怎麼核查，若不如實申報如何處罰方面等含糊其辭，沒有標準和可操作性，這減弱了對“裸官”監管政策和規定的執行效果。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。; U7 \5 G+ X3 B) e) s: \3 U6 t
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細究中國監管“裸官”的方式方法，現有機制的問題還在於：TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。# O p& Y5 U% o' [2 q* q/ k
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' C* H7 Q, [9 Q Y& j# Y2 Ctvb now,tvbnow,bttvb 其一，中央組織部、中央紀委等部門雖已多次對全國不同級別的官員進行了財產和身份信息，包括對官員家屬財產和身份信息的統計，但至今未公佈結果。
# [( y9 t$ A' c' k# ~tvb now,tvbnow,bttvbTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。+ j) j% b- _' U) P- O G' ~
1 E5 v- t6 N4 A. J( s; u+ xwww2.tvboxnow.com 其二，官方研究和治理早已開始，但“裸官”概念出現至今，有關部門態度一直含混，雖有多次涉及，但語焉不詳。以目前的反腐態勢，亟須“裸官”官方概念、標準和懲處措施等法律層面規制的出爐。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。( s6 S. k; Q1 U
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上述問題至少造成了以下三方面的影響，導致不能將“裸官”公然置於民眾和輿論的監督中，也不能依法治之：
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一、因為不透明性，導致公眾知情權缺失，進而引發各方猜測，引發爭議。
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二、因為缺乏官方概念，某種程度上會在一定時期內可能導致吏治紊亂。
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9 V1 Q3 q) v; w: F6 Jtvb now,tvbnow,bttvb 三、因為治理規範多以政策為主，缺乏法律上的制度設計，在反腐敗國際化日趨緊密的大背景下，中國與世界其他國家或缺有效對接機制。 |
發表於 2013-10-16 02:18 AM
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