[時事討論] 鍾劍華﹕從財政預算看財政看施政

本帖最後由 felicity2010 於 2014-2-28 07:46 AM 編輯 $ o+ X' y# |, q9 w& i6 @* L

鍾劍華﹕從財政預算看財政看施政

一如所料，新一年度的財政預算案，對過去五六年的那一種「濫」派糖的做法作出了調整。可以想像，基層市民難免有點失望。部分中產階層也有可能有所不滿。不過，今年的財政盈餘經修訂後估計只有120億元，與過去連續3年每年都超過600億的盈餘不可同日而語。除非大家願意見到政府繼續派糖，而需要制定赤字預算。所以，「減甜」可以說是客觀的財政環境使然。另一方面，是否需要每年都要像「分花紅」般人人有糖派糖也值得商榷。tvb now,tvbnow,bttvb0 u0 m" q1 l( T) L8 d7 T

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即時分甜vs.長遠投資？

過去6年，政府的一次過派糖措施，總共消耗了2000億元公帑。試想像如果這2000億能夠用在香港一些需要及早作出準備的長遠需要上，其效益可能遠比放煙花式的派糖措施效益更高。年年派糖，習非成是，對基層和中產市民都變成了合理的期望。這一種財政操作完全扭曲了財政預算案作為政府財政政策工具的原有作用。因此，利用這次盈餘大幅減少的機會，調整過去錯誤的財政策略，是特區政府重建財政秩序的起點。大抵財政司長也明白到需要慢慢調整這種期望，所以今年只是「減甜」，而沒有停派。停止派發1800元電費津貼，對大部分家庭應該不至於造成太大的損害。且，自付電費能提高市民節能的警覺性。差餉寬減雖然大幅減少了一半，但仍然是人人有份，如果財政司長調整步伐能夠更大一點，更有針對性的寬免差餉，財政效益可能更高。舉例說，對於那些有樓收租或豪宅住戶，區區兩季每季1500元上限的差餉無關痛癢。過去幾年寬免差餉的最大得益者，是手持大量現樓待沽的地產發展商。財政司長其實可以更有針對性，對那些自住而差餉租值低於某個水準的住戶做較大幅度的寬免，而完全取消上述幾類沒必要的寬減。這樣的話，寬免差餉這一財政措施就會更有針對性，對邊緣中產的幫助也會較大。

財政預算案一如既往只說香港稅基狹窄，財政司長也聲明「不排除任何增加稅收的方法」（第104段）。但在開源方面，政府始終拿不出較具決心和指向性的方向。既然承認香港是「發達經濟體中整體稅率最低的地方之一」（第24段），面對未來各種需要為何不構想及早做出籌謀，令香港的稅制變得更公平，也逐步擴大香港的稅收基礎。舉例說，香港政府應該考慮把稅階擴闊，同時把標準稅率略微提高。這樣，一方面令邊緣中產的困境得以紓緩，另外一方面也可以讓高收入人士承擔更大的責任。長遠而言，隨覑整體經濟的增長和收入的上升，政府從直接稅得到的收入會有增加的可能性。同樣的道理，我們的利得稅其實也有調整的需要，政府應該考慮有人提出過的稅收雙軌制的方案。對一些需要推動發展的行業維持低稅，而對其他已經成熟發展的行業，也可以按盈利水平分級徵稅。公仔箱論壇6 {) e" O% c+ P
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朝覑這些方向討論才是預算案和香港財政政策進一步發展的正確方向。可惜的是，政府年年高喊狼來了，市民看到的卻是政府年年有盈餘。市民也管不了多出來的財政收入是因為樓市狂熱，抑或是一時的投資回報造成的。既然長遠規劃欠奉，派糖自然成為最現實的期望。過去幾年政府的保守態度及得過且過的心態，正在助長了市民這種短視的傾向，令大家對香港長遠的財政健康問題不予正視。tvb now,tvbnow,bttvb; ?/ m  ]; f- I) @8 ^: \
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財政司長與特首是否真的分歧？www2.tvboxnow.com9 s$ l' b4 s, D9 Z) i8 t4 m6 S

這份預算案的另一個焦點是財政司長如何配合特首在施政報告中提出的各種扶貧和基建措施。不少傳言都說，財政司長和特首在理財理念上有覑嚴重的分歧。作為領導班子中的一員，財政司長不可能不配合特首的施政來撥備資源。曾俊華自己一開始便表明態度：「施政報告提出160多項措施，涉及250億元的額外開支。我會在財政資源上作出全面配合，盡快提供市民期待的服務。」（第5段）

表面上財政預算案全面配合施政報告，但小心閱讀預算案演辭，不難發現財政司長留下了多處伏筆，對有關做法表明有所保留。其中花了較大篇幅引述「長遠財政計劃工作小組」的看法，推算最快可能會在7年後出現結構性赤字（第129至136段）。又指出，增加經常開支，「易放難收」，「累加效應不容忽視」。又說，歐美國家今年的經驗清楚顯示，政府「先使未來錢」，不但「影響社會穩定，嚴重者更會禍及未來」（第164段）。這些片言隻語，驟看是輕輕的幾筆，卻也是十分明顯而嚴厲的警告。9 {" r8 k( M5 G# J* T

只要我們拿施政報告和財政預算案做一個簡單的比較，不難得出一個印象，施政報告覑眼於扶貧丶建屋，是一份典型的「福利取向型」的施政報告。財政預算案雖說配合施政報告的措施，但在各方面的論述，其長遠的觀點就更為明顯。財政司長顯然要向公眾展示他剛剛發表的是一份「投資取向型」的預算案。施政報告反覆推銷中國概念，財政預算案則一再強調香港的國際性。財政司長與特首的理財理念有分歧之說，看來並非捕風捉影。下周一「長遠財政計劃工作小組」便會發表報告書，看來將會進一步反映財政司長和特首的分歧有多大。tvb now,tvbnow,bttvb5 F* x; q5 ]' n5 W3 B

作者是香港理工大學應用社會科學系社會政策研究中心主任tvb now,tvbnow,bttvb. K, l* }: E5 s( }$ p5 L

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林本利：結構性財赤　不單是開支過多問題
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財政司司長曾俊華發表任內第七份財政預算案，內容沒有新意和驚喜。政府消息人士一早放風會「減糖」，考慮設立「未來基金」，以應付未來因人口老化而可能出現的結構性財赤問題。
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亦正如預算案的引言所述，特首梁振英上月已公佈一份全面、惠及不同階層市民的《施政報告》，提出160多項措施，涉及250億元額外開支，曾財爺只好在財政資源上作出全面配合。0 G# l9 r+ n. i! L, _: u( y$ E1 G

梁振英上任後大搞福利，去年先推行長者生活津貼計劃，今年再提出低收入在職家庭津貼，兩項福利措施令政府每年經常開支增加超過100億元。未來七年，房委會將大量建屋，興建28萬個公營房屋，估計建築費用接近3,000億元，政府需大量注資。
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曾財爺在預算案中引述「長遠財政計劃工作小組」的推算數字，指出政府收入若在未來二、三十年平均每年增長約4.5%（與名義GDP每年增長4.4%相若），政府開支平均每年增加5.3%，結構性赤字會在15年後出現。若然政府開支平均每年增加7.5%，結構性赤字在7年後便出現。故此財爺考慮設立「未來基金」，把每年盈餘的一部份儲起，以應付未來入不敷支的情況。www2.tvboxnow.com. t# S( e( K; C# w

其實早在十多年前，政府便一再指出香港出現結構性財赤問題，每年財赤高達600億元，很快便花光儲備。不過當時的論據是政府稅基狹窄，太過依賴與地產業相關的收入，故此建議擴闊稅基，包括開徵銷售稅。
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筆者當時強烈反對開徵銷售稅，加重基層市民負擔，認為政府財赤主要原因是賤賣土地，甚至以環保為名，免地價給地產商多建大量樓面，令樓市嚴重供過於求，樓價一瀉不止。近年政府恢復定期賣地，收緊地產商免補價興建發水樓，賣地收入大增，連續多年錄得巨額盈餘。只可惜曾財爺沒有趁機儲起部份盈餘，不論經濟好壞都「派糖」；現在才考慮設立「未來基金」，難免令人覺得是針對梁振英的福利主義。, X" h3 z% R5 z" N2 [9 K2 g0 [
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香港出現結構性財赤，不單是開支過多的問題，更重要的是人口老化，勞動力減少，能否維持名義GDP每年平均增長4.4%，實屬一大疑問。市民收入增長下降，政府收入亦難以維持平均每年增長4.5%，結構性財赤可能更早出現。/ ]1 }+ ?, e0 o/ T8 j( {
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可幸相比十多年前，政府和市民財富已增加不少，即使未來收入增長下降，亦可以透過善用財富，應付人口老化帶來的財政壓力。現時超過一半家庭擁有自置物業，當中六成家庭已毋須供款。業主退休後可以考慮大屋搬細屋，或者申請安老按揭（即逆按揭），除了可以繼續居住在物業內，還可以每100萬元樓價每月領取約2,000元作為生活費。擁有千萬元自住物業的業主，政府是否仍需要給予現金援助？

此外，政府財政儲備加上外匯基金歷年投資盈餘合共14,000億元，若投資得宜，每年穩定賺取約5%的回報，每年便有700億元額外收入，有助舒緩人口老化帶來的財政壓力。公仔箱論壇$ E) u0 F8 Y  ]5 {" `% ~
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政府面對結構性財赤問題，不應單單強調政府開支的增長速度，更重要的是要認真檢視現時各項開支是否用得合宜，是否能幫助有真正需要的人，以及有助提升香港的競爭力。政府亦應研究現行稅制是否對中產（不包括財爺）不公，將大量儲備和未來基金花在基建工程上又是否符合經濟效益？曾財爺把結構性財赤歸咎福利開支增長過高，未免把問題看得太過簡單。www2.tvboxnow.com* l, ?5 G3 [9 ~. q
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財政司司長曾俊華在周三公佈2014至15年度的財政預算案中指出，本地人口老化將為政府帶來公共財政危機。根據「長遠財政計劃工作小組」的報告結果，假設以現在的經濟趨勢和本地人口老化速度，最悲觀的預測是七年後香港將會面對結構性財赤；而最樂觀的預測是十五年後，這問題才會出現。無論如何，報告結果已為香港的公共財政提出一個重大預警。
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當大部份市民聽到結構性財赤時可能會感到一頭霧水，難以理解問題的嚴重性。但如果大家有留意過去四、五年發生的美國和歐洲的債務危機，便會明白這是一個不能忽視的問題。因為一旦國家出現入不敷支，長期財赤會令到國家債台高築，要走出這個債務陷阱是難過登天。

整個長遠財政計劃工作小組報告中最重要的意義在於帶出公共財政紀律（Fiscal Discipline）的重要性──政府有責任審慎理財。當然小心控制政府開支是非常重要，無奈香港人口急速老化，將會令政府在醫療及福利的開支激增，所以政府在開支上要做好把關的工作絕不容易。尤其是曾俊華在過去幾年不斷派糖已令禍根深種，市民對財政預算案仍有不切實際的期望。一旦政府開始取消派糖，一定會被民粹政黨和部份基層代表和中產的民間團體抽秤，對政府管治帶來嚴重衝擊。

要成功做到有效的公共財政管理，不能單靠嚴控政府開支。如果不能提升政府收入，入不敷支的情況仍會持續。在今次財政預算案，曾俊華提議為香港政府成立一個「未來基金」（Future Fund），主要以現有的2,200億港元「土地基金」，再加上將部份未來財政盈餘納入未來基金的投資回報便可以作為財政支持（主要是用於基建）。
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筆者認同成立未來基金的目的，但始終倚靠投資收入是有一定風險，因為投資環境可以風雲突變，一旦基金不能獲取預期回報，政府財政穩健性便會出現問題。若要真正減低結構性財赤的可能性，最王道的方法是提升本地主要產業的賺錢能力。但事實是香港的經濟「四大支柱」包括（1）金融服務、（2）貿易及物流、（3）旅遊，和（4）專業服務及其他工商業支援服務，尤其是金融服務和物流業在近年已出現老化（附表），如果要繼續倚靠「食老本」來支持香港的長遠經濟增長實在不夠穩妥。www2.tvboxnow.com, V; b3 L2 p% d/ x+ X8 ]

不少市民會爭論：「在過去幾年，內地訪港旅客數量急增，推動本地的旅遊業繼續攀上高峰，對經濟的貢獻良多，因此，催谷旅遊業是可補金融和物流業的不足。」但筆者可以告訴大家，旅遊業是一個低增值行業，對製造低學歷和低技術職位是有幫助，但這同時窒礙香港邁向知識（或智慧）經濟體的發展速度，對筆者來說，現在旅遊業的發展已為香港帶來很多社會、經濟及政治問題，肯定弊多於利。公仔箱論壇3 ?  {0 p5 }+ k0 U9 k

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香港的未來唯一出路是提升現有高增值行業的競爭力。如果讀者有跟進筆者以前在其他專欄的文章，應該知道香港的創意及文化產業是極有「錢途」。單以軟件及網上遊戲開發，在過去幾年急速上升的收入已證明這產業是值得大力培植。另一項高增值的科技資訊行業也是一個值得重點推動的行業。現在已踏入資訊科技時代，如果政府不能在短時間提升產業的發展，這可以成為一個巨大的經濟損失。 ; Z6 p: G4 F8 h1 E

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公共財政管理學是一門高深的學問，政府既要有政治能量，同時也要有極好的經濟觸覺，但以公務員出身的財爺，你對他有信心嗎？

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