[時事討論] 方志恒﹕行政立法關係的核心問題

方志恒﹕行政立法關係的核心問題www2.tvboxnow.com' h& t+ X4 u; d# l% Y. R4 ~
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1993年，克林頓當選美國總統，但白宮與國會的關係，一直處於緊張狀態。其中，反對派共和黨百般刁難，更加令克林頓為之氣結。

有一次，克林頓在記者會上，按捺不住拍打演講台，公開向共和黨破口大罵：「為什麼我們要面對一個只懂說：『不、不、不、不、不、不、不、不、不』的反對黨？」www2.tvboxnow.com8 N- z8 c) ?0 M6 [. a

這一句說話，是否有點似曾相識的感覺？www2.tvboxnow.com  }# y/ v; b7 M9 L' M) k6 h

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不宜誇大拉布的影響1 L4 _5 _6 d. q! Q( _, u8 f/ ?4 C
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回歸以來，中央領導人及政府高官，以至一眾商界「大孖沙」，都常常抱怨立法會吵吵鬧鬧，泛民主派為反對而反對。最近，預算案拉布戰中，政府官員與拉布議員各不相讓，特首答問大會歷史性被迫腰斬，建制中人紛紛狠批民主派破壞議會運作。行政會議召集人林煥光便多次公開評論，聲言行政立法關係已到臨界點，批評拉布議員癱瘓議會運作，並認為行政立法關係的死結，唯有落實雙普選才能解決。www2.tvboxnow.com& h" a& w3 q$ K6 q: A* F
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行政立法關係持續緊張、政府政策不易通過立法會，固然是客觀事實——民間智庫「新力量網絡」的追踪研究就顯示，回歸16年來特區政府的平均「立法成功率」僅為55.60%，3任特首的「立法成功率」均維持在低水平（圖一）。要改善特區管治，處理好行政立法關係肯定是最重要一環，但我們必須先認清問題診斷正確，才能夠有的放矢對症下藥。可惜，像林煥光之類的建制中人，卻將行政立法矛盾簡單歸咎於民主派及拉布行為，完全是誤判問題弄錯焦點。tvb now,tvbnow,bttvb3 c  O% N8 t- d& P

首先，我們不宜誇大拉布對行政立法關係的影響。拉布戰雖然是傳媒焦點，但與特區政府每年向立法會提交近百個法案及撥款申請的數目比較，議員拉布的情况其實屈指可數——近年的議會拉布戰，實際上就只有高鐵撥款、版權修訂條例、立法會議席出缺安排、政府架構重組、長者生活津貼、以至近兩年的預算案等等。當然，立法會確實需要適當平衡少數議員拉布及議會正常運作，並制訂一套合理機制規範拉布及剪布，但建制中人將行政立法矛盾算在拉布議員頭上，卻是見樹不見林搞錯問題焦點。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。0 ^$ b* }: c, ^6 ?3 Z- M  H
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特首無力指揮建制派tvb now,tvbnow,bttvb) v7 l" D( U2 W# V
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第二，政府管治困難立法成功率低落，主要原因在於特首無力指揮「建制派多數」（pro-government majority），而並非「民主派少數」（democratic minority）攪局。  C/ n4 d( ^) h% `' t
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過渡時期，北京為了延續「行政主導」體制，精心設計了立法會選舉制度，包括堅持一半議席由功能組別產生，另一半議席則由地區直選比例代表制產生，目的就是要形成一個永恒的「建制派多數」——公仔箱論壇8 h& u  @1 I) U( L1 L  ]
工商界精英佔據大部分功能組別議席，傳統左派則透過比例代表制拿下不少於三分之一的直選議席，合起來就可確保形成一個「建制派多數」，為特首在立法會保駕護航。公仔箱論壇* V! I9 W( \& \' f0 L- q' H
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但回歸16年的實踐結果，北京的如意算盤卻只打響了一半——「建制派多數」的確長期控制了立法會（圖二），但特首卻無力指揮「建制派多數」，為政府施政保駕護航。
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顯而易見，如果「建制派多數」團結支持特首，無論「民主派少數」在議會如何反對，實際上都無法影響大局，特區政府的立法議程在「建制派多數」的護航下，理應通行無阻全部通過，特區政府的「立法成功率」應該是100%。tvb now,tvbnow,bttvb* U1 \0 d7 l' r  Y8 `; U: a

但現實卻是，由於特區政府是按「無黨派政府」（Non-partisan government）的方式運作（圖三），並未與建制派政黨形成穩定的政治聯盟，結果是「行政主導」不但無法實現，反而造成「行政立法割裂」（Executive-legislative disconnection）的管治困局——政府決策由無黨派的司局長主導，建制派政黨未能分享行政權力，自然不會聽從特首的指揮棒，只要政府政策觸動其選民或業界利益，建制派議員必會群起反對；特區政府淪為無兵司令，一旦無法穩住「建制派多數」，便唯有擱置或押後爭議性法案，「立法成功率」因此長期低落。近年，特區政府為求解套，只好乞求中聯辦協助「箍票」，但這種做法猶如飲鴆止渴，不但進一步削弱特首的管治權威，更加嚴重破壞一國兩制及港人治港。

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普選必須配合聯盟政府/ N& @0 b" N) H

我們歷經了3任特首，走過了16個寒暑，行政立法關係每况愈下，到底是「民主派少數」的責任，還是「建制派多數」的責任，答案不是再清楚不過嗎？公仔箱論壇5 F4 w- k4 W8 u2 g, K- I
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事實上，回歸以來的行政立法矛盾，真正原因在於北京刻意排拒政黨政治——自從1991年立法局引入地區直選以來，政黨已控制了議會大部分議席，但北京始終堅持特區政府需要按「無黨派政府」的方式運作，將所有政黨包括建制派政黨排拒在管治體制之外，令「行政立法割裂」的管治困局始終無法解決。www2.tvboxnow.com# l$ D6 h1 G6 d* B: S  t2 Q$ Z
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歷史時鐘不能倒轉，北京必須正視政黨的地位及作用。在落實2017年特首普選以外，應該同時建立由特首領導的多黨合作「聯盟政府」，才能真正改善特區政府的管治能力。否則未來普選產生的特首，即使手握過百萬張普選票上台，卻仍然要面對在立法會一張票也沒有的荒謬局面。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。" A# v; X5 X4 y  }

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香港需要普選，同樣需要政黨政治。公仔箱論壇) s0 t/ d: D4 O( F; K
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作者是新力量網絡副主席、香港教育學院亞洲及政策研究學系助理教授tvb now,tvbnow,bttvb! m/ D/ }8 {1 Q
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◆延伸閱讀：9 S+ q6 A  c- M4 x& ?$ S  l" @; L7 g

Brian C. H. Fong, ''Executive-legislative Disconnection in Post-colonial Hong Kong: The Dysfunction of the HKSAR's Executive-dominant System, 1997-2012'', China Perspectives, 2014/1, pp. 5-12.Online Access: http://chinaperspectives.revues.org/6357?file=1
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